《药品管理法》释义--药品生产企业管理

    本章规定的开办药品生产企业的基本条件和审批程序，核发《药品生产许可证》应遵循的原则。对企业生产药品以及生产药品所需要原料、辅料的基本要求提出具体规定。这些规定都是为了保证药品质量和人民用药安全有效，从执法的角度配合宏观经济主管部门促进医药事业健康发展。本章主要内容概括为：（1）开办药品生产企业必须具备的条件；（2）药品生产企业必须按照《药品生产质量管理规范》组织生产，药品必须按国家药品标准和批准的工艺进行生产，以及对生产药品的原料、辅料提出要求；（3）明确要求药品生产企业必须对生产的药品进行质量检验，不合格的不得出厂；（4）对药品生产企业可以接受委托生产药品作出规定。

    第七条开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》，凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册。无《药品生产许可证》的，不得生产药品。

    《药品生产许可证》应当标明有效期和生产范围，到期重新审查发证。

    药品监督管理部门批准开办药品生产企业，除依据本法第八条规定的条件外，还应当符合国家制定的药品行业发展规划和产业政策，防止重复建设。

    释义:本条是关于开办药品生产企业的审批主体、审批程序和证照的法律地位，以及药品监督管理工作要贯彻执行国家宏观调控政策，控制低水平重复建设的规定。与此类似的条款包括开办药品经营企业和生产仿制药品的审批，具体解释见下文。

    本条第一款包括两方面内容；

    首先，规定了开办药品生产企业的审批主体和审批程序。原法第四条第一款规定：“开办药品生产企业必须由所在省、自治区。直辖市药品生产经营主管部门审查同意，经所在省、自治区、直辖市卫生行政部门审核批准，并发给《药品生产许可证》。无《药品生产许可证》的，工商行政管理部门不得发给《营业执照》。”《国务院关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》（国发[1994]53号）将“药品生产经营主管部门审查同意”的形式明确为核发《药品生产企业合格证》。因此，在实践中，开办药品生产企业须经药品生产经营主管部门和卫生行政部门两道审查，分别取得药品生产企业合格证和许可证，凭两证再办理工商登记、领取营业执照，有了“两证一照”方可开业。这种办法造成部门职权交叉，办事手续重复，行政效率低下，并加重了企业负担。长期以来，企业强烈呼吁减少审批环节、改革审批体制。为了从体制上解决这个问题，在本次政府机构改革中，按照精简、统一、效能的原则，国务院决定将原国家医药管理局行使的药品生产流通监管职能、卫生部行使的药政管理职能和国家中医药管理局行使的中药流通监管职能集中交由新组建的国家药品监督管理局行使。据此，是否在药品管理法中简化开办药品生产企业的审批程序，将两道审批、“两证一照”改为一道审批（国家药品监督管理局）、一证（许可证）一照（营业执照），在药品管理法修正草案颁布前，成为争论的一个焦点。

    一种意见提出：药品管理包括药品质量监督管理和对药品生产企业行业管理两方面内容，不应以药品质量监督管理代替行业管理。解决药品生产企业过多、过滥的问题，需要行业管理部门从国家宏观调控政策、行业整体发展规划、产业技术政策以及环保、安全、资源保护政策等方面，加强对开办药品生产企业的审查。另一种意见认为：药品监督管理部门与行业管理部门应当互相配合，执行国家药品行业发展规划和产业政策。但是，开办药品生产企业，还是应当按照国务院 “三定”规定，由国家药品监督管理局按照法定条件审批为宜，不然的话，原有管理体制的弊端又会转入新的管理体制。根据国务院“三定”规定，在这次政府机构改革中，国务院已明确将开办药品生产企业的审批职能交由国家药品监督管理局行使，而医药行业管理部门主要职责有四项：一是，制定医药行业发展战略长远规划；二是，对医药行业经济运行进行宏观调控；三是，负责医药行业的统计、信息工作；四是，药品药械储备及灾情、疫情、军需、战备药品药械的紧急调度职能。不承担对具体药品生产企业的审批职能。

    其次，明确了《药品生产许可证》的法律地位。《药品生产许可证》和药品批准文号是药品生产企业有权生产药品的资格证明，二者缺一不可。《药品生产许可证》是对药品生产企业生产能力、生产条件的要求和认可，是药品安全、有效，质量可控的证明。无许可证的，企业不得生产药品。

    第二款是关于《药品生产许可证》具体内容的规定。生产期限和生产范围是确定企业行为能力大小的标志，便于监督管理。药品生产企业不断发展，生产能力和生产条件并非一成不变，必须实行动态管理，在规定的有效期期满后，重新审查发证。至于药品生产企业许可证的管理涉及发放程序、审批时限以及如何换发证件等多方面具体工作，不可能在法律中全部规定，可以在本法实施办法中明确或者由国家药品监督管理局另行制定具体办法。

    第三款是关于国家药品监督管理局要配合国家经济宏观调控部门贯彻执行药品行业发展规划和产业政策的规定。我国自实行改革开放以来，医药行业发展迅速，基本满足了人民用药需求，但同时也出现了企业过多、低水平重复建设严重、浪费国家资源的问题。为此，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》提出了“加强宏观管理，调整医药企业结构和产品结构”的要求。进行企业产品结构调整和组织结构调整，制止重复建设，已经成为医药行业改革发展的方向。因此，在开办药品生产企业的审批问题上，药品生产企业除了要符合第八条规定的具体条件外，还应当符合国家制定的医药行业整体发展规划、产业技术政策。